湛江空管站机关党支部组织学习党的二十大报告

就对行政机关的监督而言，法律监督是检察机关对行政机关执行、适用和遵守法律情况的监督，其特点主要是通过诉讼程序监督行政机关的守法情况。

在诸多领域，公共企事业单位的职能完全可以由行政机关承担，甚至是后者有意转移而来。【参考文献】 {1}朱芒：公共企事业单位应如何信息公开，《中国法学》2013年第2期。

[lv]程某与中国移动湖北鄂州分公司信息公开案(［2017］鄂07行终7号)、王某与中国移动江苏海安分公司信息公开案(［2015］通中行终字第00532号)、沙某与浙江大学信息公开案(［2017］浙01行终2号)。具体理由包括两大类，一类是实体性理由，即基于信息本身的特点而不予公开，另一类是程序性理由，即基于申请程序的问题而不予公开。一方面，在识别公共企事业单位时，不应以形式上缺乏具体实施办法依据为由排除非列举领域的组织，而须把参考依据的范围扩大至非信息公开领域的规范，并参考正在进行的事业单位和国有企业分类改革，对组织的业务职能做实质性考量。如前所言，该规则蕴含三项下位规则。后者则是以给付行政为基础，单纯以提供普遍服务为目的。

二是二审或再审裁判书已经载明一审裁判结果，足以体现司法过程全貌。[xxvi]类似案件还有严某与丹阳市投资集团有限公司政府信息公开案(［2015］镇行诉终字第00041号)。相同诉讼人就不同信息申请在同一法院或相同信息申请在不同法院提起的诉讼，不视为重复样本。

[lx]有些法院还会进一步指出此类信息应当由负责的行政机关公开。[xii]原告胜诉是指法院判决要求被告公开信息或确认被告的公开行为违法，除此之外都认为属于被告胜诉。他们固然可以向相关行政机关申请公开，但若使公共企事业单位也成为公开义务主体，无疑会提高申请的便利性。[xlix]颜某与温州港集团有限公司信息公开案(［2017］浙03行终2号)。

以医疗卫生领域为例：中国疾病预防控制中心是卫生健康委下辖的事业单位，负责开展食品安全、职业安全、健康相关产品安全、放射卫生、环境卫生、妇女儿童保健等各项公共卫生业务管理工作。如在刘某与北京市东城区房屋土地经营管理一中心信息公开案(［2014］二中行终字第255号)中，法院认为，被告作为北京市东城区人民政府成立的负责公房经营、管理、服务的事业单位，对其履行公共事务职能中制作、获取的信息，具有参照《政府信息公开条例》予以公开的法定职责。

第一，平等主体之间民事协议的信息不属于政府信息。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关、国家安全机关或者人民检察院依照法律规定的程序对电信内容进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由对电信内容进行检查。第一，形式性标准方面，一些法院以主管行政部门还未制定信息公开具体实施办法为由判定被告不适用第37条，属于对旧《条例》的违反。因此，以秩序行政和给付行政来对应区分公共管理和公共服务并不妥当。

第二，在可能涉及适用第37条的事项时，尽可能将有关的信息解释至前36条的适用范围之中去，以便在前36条的管辖范围中讨论相关信息是否可以予以公开。相比之下，从事生产经营活动的事业单位情况更为复杂，适用新《条例》与否取决于生产经营活动的具体性质，或可参照国企改革分类来判断。在修订后的《政府信息公开条例》实施过程中，更为理想的审查思路是：认定公共企事业单位时，应扩大形式性依据的参考范围，借鉴正在进行的事业单位和国有企业分类改革对相关组织的业务职能做实质性考量。[xxix] 总结一下近年来我国法院处理公共企事业单位信息公开行政案件形成的审查逻辑。

据此，原告申请的信息虽然不属于国家秘密，也不涉及他人个人隐私和商业秘密，但属于教育部《高等学校信息公开办法》十条第(四)项规定的‘法律、法规、规章以及学校规定的不予公开的其他信息范畴。[xxiv]类似案件包括姚某与衢州市土地储备中心信息公开案(［2016］浙08行终103号)、冯某诉吉林省城乡规划设计研究院信息公开案(［2016］吉行申460号)。

[iv]同注[1]，第103—104页。[lxii]类似案件还有曾某与中国电信盐城分公司信息公开案(［2018］苏09行终12号)、俞某与杭州市陈经纶体育学校信息公开案(［2017］浙01行终863号)。

[xxxix]国网北京市电力公司与邢某信息公开二审行政判决书(［2018］京02行终815号)、南京市锋尚国际公寓住宅小区业主委员会与国网江苏省电力公司南京供电公司不履行信息公开的法定职责一审行政判决书(［2016］苏8602行初370号)。有此变化，根本原因是在我国政府信息公开的理论与实践中，公共企事业单位信息公开是一个特殊的问题。第一，旧《条例》施行十年间，各级各地法院以其第37条为依据，对公共企事业单位的信息公开工作展开审查，积累相当数量的裁判，就谁是公共企事业单位和信息应否公开两大核心问题发展出较为系统、精细的审查逻辑。在恩施天艺民族旅游用品贸易有限责任公司与国网湖北恩施供电公司信息公开案(［2015］鄂恩施中行终字第00126号)中，原告申请被告公开其电力设施建设途经原告土地范围的立项、规划、用地、施工等法律手续，但被法院告知应该向负有相应行政管理职责的政府部门申请公开该信息，而非向供电企业申请。在刘某与国网河南省中牟县供电公司信息公开案(［2017］豫01行终809号)中，原告要求被告公开杨桥村用电户赵某从1993年1月1日至今在中牟县供电所缴纳电费的原始凭证。[xliii]李某与安阳市劳动能力鉴定委员会办公室信息公开案(［2015］安中行终字第131号)。

这是因为旧《条例》第37条和新《条例》第55条规定主管行政部门制定具体实施办法，本意在细化落实参照执行，而非设立前置条件，否则将把《条例》是否、何时适用的裁量权交给主管行政机关，推迟甚至架空《条例》实施。综上，法院判断公共企事业单位应否公开某项信息的审查逻辑可归纳如下表： (二)反思既有学说 在上文分析的基础上，可以对最少存留适用规则展开反思。

此时，谁是公共企事业单位与信息应否公开这两大传统问题还将继续存在，也值得进一步探讨。第三，有关公共企事业单位的项目建设、征地拆迁信息不属于政府信息。

(三)完善审查思路 上述对既存理论的批评并不意味着存在即合理，即认为现有审查逻辑是完美的。又如在方某与被中国电信宿迁分公司信息公开案(［2014］宿中行终字第0019号)中，法院认为，社会已进入信息时代，传输和处理信息成为人们日常工作、生活的重要内容，电信企业作为向社会提供信息通讯服务的主要企业之一，其与人民群众利益密切相关，故认定被告为公共企事业单位。

注释: *感谢北大法学院胡敏喆同学在搜集、整理裁判过程中提供的协助。[xxxii]第二，实质性标准方面，既有裁判认定公共企事业单位基于职能公共与人民群众利益密切相关或两者兼备，否定则基于职能不具有日常性、对外性和具有管理性、经营性。{2}张昊天：论公共企业的信息公开主体资格，《交大法学》2016年第2期。[xxviii] 第二种实质主义路径是根据被告职能与人民群众利益密切相关来认定，共2个案件。

诚然，这些单位的职能在外观上表现为经营活动，但经营对象并非私人产品，而是公共产品，具有明显的公共目的。当法院发现主体不类同后并不必然进入下一个阶段去判断职能是否类同。

若采狭义理解，则公共企事业单位没有义务公开项目信息，因为这些基建、征拆项目本身并非其所提供的社会公共服务。另一方面，在判断公共企事业单位信息应否公开时，不应从正面要求相关信息被列举为公开项，而应从反面考察信息是否属于实体性或程序性的公开例外。

根据中共中央、国务院2011年发布的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。因此，不能简单因为职能具有管理性就否定公共企事业单位的属性。

有学者曾根据很小的样本(共7份判决)指出司法实践早已突破完全列举的起步阶段，而是先行走在了实质主义的康庄大道上。前者的改革方向是将属于政府的职能划归相关行政机构。譬如在贾某与中国移动青岛分公司信息公开案(［2017］鲁02行终650号)中，法院指出：《山东省政府信息公开办法》四十条规定‘教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通、邮政、通信、金融以及殡葬等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位，在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本办法执行，故中国移动青岛分公司作为通信企业，与人民群众利益密切相关，属于公共企业。[xv]若在大样本下审视，该结论是否成立？法院如何对公共企事业单位的身份作实质性判断？ 主语方面，新旧《条例》使用的均是公共企事业单位。

二、何为公共企事业单位 旧《条例》第37条就适用对象采取了定语+主语的界定方式，新《条例》第55条作了一些微调，但整体予以延续。但由于旧《条例》和相关司法解释并未对哪些组织属于公共企事业单位以及如何参照执行作详细说明，即便是进入诉讼程序后，以公共企事业单位为被告的行政案件仍然体现出究竟如何参照适用，是个尚不清楚的问题。

[xxxiv]同样的，职能不具有日常性也不应作为否定理由——公共工程建设、土地经营管理、劳动鉴定等并非公众每日生活所需，但无疑都是公共服务，其提供者也应视为公共企事业单位。第一，放宽形式性标准，即认定公共企事业单位的规范依据除主管行政部门或地方政府制定的具体实施办法以外，还应包括非政府信息公开领域的相关规定。

但法院对此没有采纳，而是指出：被告是电子通讯运营商，面向社会公众提供电讯服务，属于公共企业的范畴。第三，只有的的确确无法归入前36条的适用范围，且又的的确确属于公共企事业单位作出的行为时才以该条为根据判断相关信息是否应予以公开。